זרים ותושבים ללא אזרחות בישראל: סקירה היסטורית

מאז שהמדינה קמה, ואפילו הרבה לפני כן, חיו בארץ ישראל אנשים שלא היו אזרחים של השלטון ששלט בה - ובכל זאת בנו כאן את חייהם, גידלו ילדים וניהלו קהילות. תושבים ללא אזרחות הם תופעה שמלווה את ישראל מיומה הראשון, ואת ההיסטוריה של הארץ עוד קודם לכן. כדי להבין את המצב כפי שהוא נראה היום, כדאי להסתכל לאחור על כמה תקופות, שכל אחת מהן עיצבה מסגרת שונה של מעמד משפטי לאנשים שחיו כאן בלי להיות אזרחים.

בימי השלטון העות'מאני: נתינות, קהילות ועולים חדשים

בסוף המאה ה-19, כשהחלו גלי העלייה הגדולים הראשונים לארץ ישראל, הארץ הייתה חלק מהאימפריה העות'מאנית. השיטה העות'מאנית לא הכירה במושג "אזרחות" במשמעות המודרנית שלו. במקום זאת עבדה שיטת ה"מיל'ת" - הכרה בקהילות דת כאוטונומיות בתחומים מסוימים. לכל קהילה, בין אם יהודית, נוצרית, ארמנית או אחרת, הייתה סמכות עצמית בענייני דת, נישואין, חינוך וירושה - אך היא הייתה כפופה לשלטון המרכזי בכל השאר ונדרשה לשלם מסים.

עולים יהודים שהגיעו מאירופה הביאו איתם לעיתים קרובות דרכונים של מדינות זרות. הם עמדו בפני בחירה: לקבל נתינות עות'מאנית, שכללה גם חובת גיוס לצבא, או להישאר תחת "קפיטולציות" - הסדרים בין-לאומיים שאיפשרו לנתינים זרים להישפט על פי חוקי מדינתם ולא לפי חוקי האימפריה. לא מעט מהעולים בחרו להישאר זרים, מה שיצר מצב שבו הם גרו ועבדו בארץ שנים ארוכות מבלי להיות נתינים של השלטון המקומי.

תקופת המנדט הבריטי: לידת "האזרח הפלשתינאי"

לאחר מלחמת העולם הראשונה, הארץ עברה לשליטה בריטית תחת מנדט חבר הלאומים. הבריטים הנהיגו מסגרת חוקית חדשה - "אזרחות פלשתינאית". מי שהתגורר בארץ בתאריך הקבוע ועמד בתנאים שנקבעו קיבל אוטומטית מעמד זה, בין אם היה יהודי, ערבי מוסלמי, נוצרי מקומי או בן קבוצה אחרת. זו לא הייתה אזרחות של מדינה ריבונית עצמאית, אלא מעמד אדמיניסטרטיבי שנתן מספר זכויות מוגדרות תחת השלטון הבריטי.

יהודים שהגיעו לאחר תחילת המנדט נכנסו תחת מגבלות הגירה הולכות ומחמירות, ובמיוחד לאחר הספר הלבן משנת 1939. מי שנכנס ללא אישור - ובהם עשרות אלפים מגלי ה"עפלה" - נחשב לזר בלתי חוקי. הבריטים ניסו להחזיר חלק מהם, שלחו אחרים למחנות מעצר בקפריסין, ואלה שנשארו בארץ חיו בחוסר ודאות לגבי מעמדם.

לאחר קום המדינה: ערבים שנשארו, נפקדים נוכחים ופליטים

עם הקמת המדינה ב-1948, האוכלוסייה הערבית שנשארה בתוך גבולות ישראל הציבה בפני המדינה הצעירה אחת השאלות המיידיות שנדרשה להכריע בהן. חוק האזרחות שנחקק ב-1952 כלל הסדרים שאיפשרו לתושבים ערבים שהיו בארץ בעת הקמת המדינה, ועמדו בקריטריונים מסוימים, לקבל אזרחות ישראלית. רובם אכן קיבלו אזרחות בסופו של דבר, אם כי לפעמים רק לאחר תקופה שבה חיו ללא מעמד מוגדר.

אך היו גם אחרים. חלק מהערבים שנעקרו במלחמת 1948 ניסו לחזור לבתיהם. מי שחזר ללא אישור הוגדר בחוק ישראלי כ"נפקד נוכח" - קטגוריה ייחודית שפירושה שמבחינה משפטית האדם נחשב נפקד, כלומר כאילו יצא מהארץ, גם אם גופו נמצא בה. לנפקדים נוכחים לא הייתה אזרחות, ורכושם עבר לניהול האפוטרופוס לנכסי נפקדים. מאות אלפים נוספים שיצאו מהארץ ולא חזרו נשארו פליטים חסרי אזרחות, חלקם עד היום.

מזרח ירושלים מ-1967: תושבות קבע בלי אזרחות

לאחר מלחמת ששת הימים, ישראל סיפחה את מזרח ירושלים. תושביה הפלסטינים לא קיבלו אזרחות ישראלית אוטומטית - הם קיבלו מעמד של "תושב קבע". מעמד זה מקנה זכויות רבות: עבודה חופשית בישראל, ביטוח לאומי ושירותי בריאות, ורישום ילדים לבתי ספר ממשלתיים. אך הוא אינו מקנה אזרחות ואת הזכות לבחור לכנסת, ואינו עובר אוטומטית לילדים שנולדים מחוץ לישראל.

תושבי הקבע יכולים לבקש אזרחות ישראלית, אך רובם לא עשו זאת, מטעמים פוליטיים, זהותיים ומעשיים כאחד. ייחודו של מעמד תושב הקבע הירושלמי הוא שהוא תלוי בהוכחת "מרכז חיים" בירושלים. מי שעוזב את העיר לתקופה ממושכת, למשל לצורך לימודים או עבודה בחו"ל, עלול לאבד את מעמדו ואיתו את כל הזכויות הכרוכות בו.

עובדים זרים: גיוס מאורגן ותלות שנוצרה

בשנות התשעים של המאה ה-20, ישראל פנתה לגיוס עובדים ממדינות רחוקות - מתאילנד לחקלאות, מהפיליפינים ומהודו לסיעוד, מרומניה ומסין לבנייה. הגורם המיידי לכך היה הגבלה חמורה על כניסת פועלים פלסטינים מהשטחים, בעקבות אירועי האינתיפאדה הראשונה. עובדים זרים הגיעו עם אשרות עבודה מוגבלות - לתחום עיסוק ספציפי ולמעסיק ספציפי.

הצמדת האשרה למעסיק אחד יצרה מצב של תלות. עובדים שידעו שאם יתלוננו על תנאים פוגעניים, הם עלולים לאבד את אשרתם ולהיגרש. לאורך השנים, חלק מהעובדים נשארו בארץ לאחר פקיעת האשרה ועברו לעבוד שלא כחוק. ילדיהם שנולדו בישראל גדלו ללא מעמד משפטי - דוברי עברית, בוגרי בתי ספר ישראליים, שייכים לישראל מבחינה תרבותית אך לא פורמלית.

מבקשי מקלט: הגירה מאפריקה והמצב הבלתי פתור

בין 2006 ל-2013 הגיעו לישראל, בעיקר דרך גבול מצרים, עשרות אלפי אנשים מאריתריאה, מסודן ומדינות אחרות. רבים מהם ברחו ממשטרים אוטוריטריים, ממלחמות אזרחים ומרדיפה ממשית. ישראל לא הסדירה את מעמדם כפליטים לפי האמנה הבין-לאומית, אלא נקטה בגישה של "הגנה קבוצתית" - כלומר, לא גרשה אותם למדינות שיש בהן סכנה לחיים, אך גם לא הכירה בהם כפליטים עם זכויות מוגדרות.

חלקם הוחזקו במרכז שהייה, חלקם קיבלו רישיון שהייה זמני המתחדש אחת לכמה חודשים, חלקם עזבו לשוויץ, לגרמניה ולמדינות אחרות שהציעו להם בחינת בקשות מקלט. אחרים ממשיכים לחיות בישראל, בתל אביב ובערים אחרות, במעמד בלתי מוסדר. גם כיום, שנים לאחר שגל ההגירה נפסק, שאלת מעמדם של אלפי אנשים אלה לא קיבלה מענה סופי.

המסגרת המשפטית: שלושה חוקים שמגדירים מי שייך

ישראל פיתחה לאורך השנים מסגרת חוקית שמגדירה את מעמדם של כל מי שאינם אזרחים. שלושה חוקים מרכזיים מסמנים את הגבולות:

• חוק השבות (1950) - מעניק ליהודים ולבני משפחותיהם זכות לעלות לישראל ולקבל אזרחות.
• חוק האזרחות (1952) - קובע את הדרכים לרכישת אזרחות ישראלית: לידה, נישואין, התאזרחות ועלייה לפי חוק השבות.
• חוק הכניסה לישראל (1952) - מסדיר את מעמדם של מי שאינם אזרחים: אשרות שהייה, תושבות קבע ונהלי הרחקה.

שלושת החוקים האלה ביחד יוצרים שכבות של מעמד משפטי: אזרח, תושב קבע, מחזיק אשרת עבודה, מחזיק רישיון שהייה זמני, ומי שנמצא ללא כל מעמד. לכל שכבה יש זכויות שונות ורמת ביטחון שונה. תושב קבע, למשל, יכול לעבוד ולקבל ביטוח לאומי, אך אינו יכול להצביע לכנסת ועלול לאבד את מעמדו בנסיבות מסוימות - בניגוד לאזרח, שאזרחותו אינה ניתנת לשלילה בדרך כלל. ההבחנות האלה משקפות לא רק פרוצדורה בירוקרטית, אלא גם שאלות עמוקות של שייכות, זהות ומדיניות שעדיין עומדות על הפרק.